随着“五个新城建设”首次写进上海政府工作报告，嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇的新城建设将成为上海“十四五”期间城市发展新动能。

1月25日，上海市政协十三届四次会议专题会议讨论了“上海全力推进‘五个新城’建设，重塑城市空间格局”的议题。与会的政协委员从人口、产业、交通等方面为“五个新城建设”出谋划策。

“新城建设第一要素是人口，第一资源是人才，要把合理的人口布局放在突出位置。从‘五大新城’承载的功能考虑、以100万常驻人口以上为宜，这样有导入空间，不只是规模扩张，重在结构优化，包括年龄结构、人才结构，也需要一系列的政策创新来支撑。”上海政协委员陆月星在专题会上建议。

第一要素是人口

上海交通大学中国城市治理研究院教授陈杰在接受第一财经记者采访时表示，上海城市要素资源过多集中在市中心城区，一方面市中心城区因为承载空间有限而面临发展天花板，同时也因为集聚效应退化和拥挤成本上升而出现发展动能衰减，另一方面承载空间富余的郊区新城却面临发展机制不顺、发展能动能不足的问题。

如何突破上海空间发展的瓶颈?五大新城将成为未来上海中心城区纾解人口压力的重要平台。

上海政协委员沈钦华提出，上海作为有发展潜力的国际化大都市，对人才有强大的吸引力。但从数据上来看，人才更向往的是上海市中心，主要在于市中心资源多、生活方便。五大新城基础设施目前还跟不上，人才吸引力也相对落后。希望在人才政策上，向新城区倾斜，更好吸引人才。

五大新城将呈现怎样的发展布局?陆月星认为，未来新城将呈现以下几个特征：一是组团式、多中心;二是网络状、多层次;三是融合性，重点是产城融合;四是数字化，新城应该率先在数字化转型中发展，特别实现虚实空间的融合发展;五是保障性，重点是建设生态宜居的公园城市、安全可控的韧性城市。

在基础设施建设方面，陆月星提出新城基础设施建设重点是构建新的综合交通体系，包括依托虹桥、浦东两大枢纽，构建陆海空一体化的交通体系;完善轨道交通网络，优先实施市域轨交和城际铁路;绿色化公交优先，发展绿色交通，构建慢行系统。

沈钦华则强调，加强建设新城对外交流的联系网，让上海“五大新城”和主城区以及长三角主要城市实现半小时到一小时互通。

“目前，五座新城都已经实现了地铁覆盖，但由于地理位置都较为偏远，除贯穿松江的9号线，仍然缺少可直达市中心的轨道交通线路，各个新城之间的轨道交通线路也没有交集，导致新城之间联系较为薄弱。因此改善交通对降低新城交流至关重要，建议加快推进市郊铁路建设，完善城际高铁建设，连接都市圈的中心城市和周边区域。”沈钦华建议。

形成新城特色产业

人口需要产业来支撑。陈杰认为，上海历史上也推过多个郊区化战略，如2001年“一城九镇”、2004年“三城七镇”、2006年“1966”城镇体系，但总体效果都不太好，原因在于郊区化发展模式下，优质生产要素资源和公共服务资源仍然高度集中在市区，市区人口即使有所疏解到郊区“一城九镇”，也主要是去这些地方建成的相对房价低廉的大型居住区购房居住，但就业仍然高度集聚在市区，“一城九镇”大多成了“睡城”，产业基本没有转移过去，产城融合差，职住平衡低。

“飞地式和外科植入式的郊区新城，高度依赖土地财政，房价过高，服务业匮乏，也无法吸引当地农民转化为市民，就地城镇化缓慢。反思下来，这种以大城市中心人口郊区化疏散为主导的卫星城发展模式，具有很多先天弊端，郊区新城的城市功能严重不足，对高级劳动力吸引力很弱，自身造血能力差，公共服务提供能力低，难以形成产业集聚。”陈杰告诉第一财经记者。

如何形成与人口规模相适配的产业，让新城建设避免陷入“产业空心”陷阱?

陈杰认为，现在上海新的空间格局，是对原来中心城郊区化引导的卫星城发展模式的一种纠正，是顺应国际城市发展规律，把行政区意义上的上海不再视为一个城市(City)，而看做一个都市圈(Metropolitan Area)，让每个郊区新城都独立发展和具有独立完整的城市功能，尽可能产生内驱动力，以提升新城的发展动能，促进新城发力与中心辐射互动、城市资源要素双向流动，在上海行政区内形成高质量的内循环，从而推动上海的发展模式整体转型，有力促进上海实现“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

“我个人以为，五大新城不宜再称为上海郊区，他们每个都是独立的城市，与上海中心城区是兄弟关系、平行关系，共同接受上海行政区政府的领导和指导。就像江苏省的苏锡常为什么经济和社会发展很强，不在于城区很强，而是下面的县级市很强。如苏州辖区里的常熟市、昆山市、太仓市、张家港市和吴江市，个个都是猛虎。上海未来能不能进一步跃升，就在于能不能有自己的五大猛虎。”陈杰表示。

就五个新城的具体发展路径，沈钦华建议，高新技术企业是建设创新型城市的主要路径。上海五个新城建设可以通过整合科创资源，打造科技产业制高点，成为走出去的最好样板、引进来的前沿阵地。

“例如华为研发中心落户青浦新城，就是一个很好的实践，它在很大程度上带动了青浦区人才汇聚，也赋予了城市更多新的活力，提升了城市的综合能级和国际竞争力。”沈钦华说。

沈钦华建议，推进校区、社区、园区三区融合，提升“产学研”一体化水平，让产业、学校、科研机构相互配合，发挥各自优势，一体化发展。建议因地制宜发展特色新城，各个新城应该各具特色，比如松江依靠大学城，嘉定辐射发展汽车制造业和现代制造业等。

新城建设要谨防“脱实向虚”

新城规划落地需要靠投资，那么钱从哪里来?如何防止新城建设“脱实向虚”?

上海政协委员、复旦大学经济学院教授孙立坚认为，如何解决主城区负荷过重、城市功能退化发展代价过高等问题，导致基建投资主导、政府债务高企、银行信贷质量恶化，并进而演变成政府依靠土地财政市场脱实向虚的后遗症，是“五大新城”建设前应该深入思考的问题。

“本次提案将重点基于实体市场，提出金融服务重在打造城市功能建设，尤其是以上海‘五型经济’为核心来追求城市功能的建设。其中金融创新业务也应与其匹配，不能越位、错位、缺位。为此处理好政府和市场之间、金融与实体经济之间良性互动的关系和配套的基础建设，对上海‘五大新城’建设所需要的金融生态环境优化会起到非常关键的作用。”孙立坚表示。

孙立坚对强化城市功能建设及金融配套服务，基于实体经济价值链提出两点建议：

一是价值链的建设，“五大新城”应立足创新型经济的建设，强弱项、补短板，要重视上海产学研用结合的供给端优势，充分利用好上海高净值人群对高质量生活的需求端优势，通过区域经济一体化机制，将创新成果及时有效进行孵化，这种价值链带来资产质量优化做法，既可增加市场长期股权投资意愿，也可以确保银行信贷、政府产业基金、养老基金以及保险基金安全跟进，分享经济高速发展带来的长期红利，使得长期投资的融资需求可以得到支持。

二是开源之后的应用端的发展，中国有非常好的、超越发达国家的物流、信息流和资金流打造的平台经济，这种长尾效应能够带动中国人口红利的消费能量，尤其是未来大数据、云计算、人工智能在这当中会有很好的释放。

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